經濟正常增長后應盡快開展房地產稅試點

近日，財政部原部長樓繼偉在《比較》發表《新時代中國財政體系改革和未來展望》一文。樓繼偉認為探討財政體系的未來發展導向需要問題導向，并提出可行的選擇方案。其中之一是建立適合作為地方稅的稅種。

樓繼偉在文中稱，房地產稅是最適合作為地方稅的稅種，在經濟轉為正常增長后應盡快開展試點。

2013年以來，全國人大常委會預算工委、財政部會同有關方面積極推進房地產稅立法工作，取得階段性成果。但由于房地產市場全國差異很大，實際情況十分復雜，房地產稅立法工作需要循序漸進、穩妥推進。

樓繼偉在文中稱，房地產稅立法工作的難點有很多，最大的難點是房地產如何估值。一般來說應以完全產權、交易不受限的住宅為估值基準。而現實中大量的住房產權不完整、交易受限。解決的辦法是以基準估值為基礎做適當的打折，但問題十分復雜。還有其他諸多難點，導致該稅法探索了多年仍未正式成法。

為積極穩妥推進房地產稅立法與改革，引導住房合理消費和土地資源節約集約利用，促進房地產市場平穩健康發展，2021年10月23日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議決定：授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作。

2022年3月，財政部有關負責人表示，房地產稅改革試點依照全國人大常委會的授權進行，一些城市開展了調查摸底和初步研究，但綜合考慮各方面的情況，今年內不具備擴大房地產稅改革試點城市的條件。

樓繼偉在文中表示，2021年10月全國人大常委會授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點，可以說是帶著問題探索。考慮到當時的經濟狀況，財政部對外宣布2022年內不具備擴大房地產稅改革試點城市的條件，當然是實事求是的。

他認為，產權不完整、交易受限的確是房地產稅立法的最大難點。主要的難點在于城鎮與農村實行不同的土地制度。城鎮土地為全民所有，國家有用途管制規劃，包括容積率規范，城鎮企業和居民有權在國家規范之下自主按市場價格轉讓房地產，包括所關聯的土地使用權，相應的房地產估值比較簡單。農村土地為集體所有，農民對宅基地有使用權，但權利轉讓受限，只能在所在集體內部無償轉讓，可以規定對農民住房不征房地產稅。但農村集體土地沒有用途管制規劃，對宅基地和集體建設用地沒有容積率規范。相當多的宅基地上大量建造住房并轉租或轉賣出去，形成非法的“小產權房”。這些“小產權房”如何估值的確是難題。在試點中可以結合土地制度改革開展探索。最終解決這一難題還需破解城鄉土地二元制度架構。

上述全國人大常委會授權決定中稱，試點地區的房地產稅征稅對象為居住用和非居住用等各類房地產，不包括依法擁有的農村宅基地及其上住宅。財政部此前也解釋，考慮到目前我國城鄉經濟社會發展和居民收入水平總體上仍有較大差距，為減少試點對農村居民的影響，對依法擁有的農村宅基地及其上住宅不納入試點征稅范圍。

在建立地方稅稅種方面，除了房地產稅適時啟動試點外，樓繼偉認為還可以將部分品目消費稅征收環節后移，轉為零售環節征收，相應地由中央稅改為地方稅。企業所得稅和個人所得稅可以繼續作為中央地方共享稅種。當然這兩個稅種本身仍有改進的空間。

隨著地方稅體系建立起來以后，樓繼偉稱，可以考慮將增值稅改為中央稅。

他表示，增值稅在產品和服務的生產、流通、消費各環節實行跨區域普遍征收，各國都將它作為中央稅，這有利于建立全國統一市場和制度性地推行期末留抵退稅，增值稅納稅企業真正成為稅負傳遞者，最終傳遞到消費者，相應地可以進一步改進增值稅稅率設置，降低增值稅的累退性。如果地方稅仍舊不足，可以借鑒日本消費稅（實為增值稅）的做法，將部分增值稅收入按各地零售總額占比分配給地方。

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